הפקעת מקרקעין: פרסום הודעת הפקעה לפי פקודת הקרקעות (חלק ג')

מאת: עו"ד משה קמר

פרסום ב"רשומות" של הודעת הפקעה

פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 קובעת בסעיף 5(1), כי מקום שהרשות המפקיעה מתכוונת לרכוש מקרקעין לצורך ציבורי כלשהו, עליה לגרום, כי תתפרסם ב"רשומות" הודעה על כך.

הוראת סעיף 5(1) של פקודת הקרקעות בדבר הפרסום ב"רשומות" אינה בגדר הוראה מנחה בלבד, אלא היא הוראה מצווה. על כן, הפרסום ב"רשומות" של הודעת הפקעה הוא חובה, ובהעדרו אין ההודעה מקבלת תוקף, וכל פרסום אחר אינו יכול להקנות לה תוקף. לשון אחרת: הפרסום ב"רשומות" של הודעת הפקעה הינו אקט קונסטיטוטיבי, ולא אקט דקלרטיבי גרידא.

סעיף 5(2) של פקודת הקרקעות קובע, כי פרסומה ב"רשומות" של הודעת הפקעה לפי סעיף 5(1) לפקודה רואים אותו כראיה מכרעת לכך, שהרשות המפקיעה אישרה את מטרת הרכישה.

לפרסום הודעת הפקעה ב"רשומות" מספר נפקויות:

• אקט ההפקעה מקבל תוקף, ואין הרשות המפקיעה יכולה לחזור בה מההפקעה, אלא בהתאם להליך הקבוע בסעיף 14 של פקודת הקרקעות.
• מתגבשת זכותם של בעלי הזכויות וטובות ההנאה במקרקעין לתבוע פיצויי הפקעה.
• מתגבש המועד לשומת פיצויי הפקעה.

מאידך, עצם פרסום הודעת הפקעה אינו מקנה לרשות המפקיעה כל זכות במקרקעין, ואף אין היא זכאית לתפוס החזקה בהם. כדי שתקום זכותה לתפוס החזקה במקרקעין עליה לנקוט בהליכים לפי סעיף 7 של פקודת הקרקעות, וכדי שהזכות המופקעת תוקנה לה עליה לנקוט בהליכים לפי סעיף 19 של פקודת הקרקעות.

מסירה אישית של הודעת הפקעה

פקודת הקרקעות קובעת בסעיף 5(1), כי על הרשות המפקיעה לגרום, שהעתק של ההודעה בדבר הכוונה לבצע הפקעה יימסר לכל אדם ששמו רשום בפנקסי המקרקעין כבעל זכות או טובת הנאה במקרקעין.

סעיף 5(1) של פקודת הקרקעות מטיל חובה למסור העתק של ההודעה רק למי שזכותו רשומה בפנקסי המקרקעין. בעל זכות במקרקעין שאינה רשומה אינו זכאי לקבל הודעה אישית. הוראה זו אין לה הצדקה כלל, שכן, ייתכן מצב שבו בעליה של זכות שהופקעה לא יידע בפועל שבוצעה הפקעה, למרות שהרשות יכולה באמצעים פשוטים יחסית להיוודע מי הם בעלי הזכויות באותם המקרקעין ולמסור להם הודעות.

סעיף 5(1) של פקודת הקרקעות קובע, כי המסירה תבוצע בין על ידי מסירה לידיו ממש של הזכאי לקבל את ההודעה, בין על ידי השארת העתק ממנה במקום מגוריו האחרון, ובין על ידי שליחתה בדואר רשום לכתובתו הידועה האחרונה.

מסירת ההודעות האישיות אינה אקט קונסטיטוטיבי, שעשייתו יוצרת הפקעה, אלא אקט דקלרטיבי גרידא, שתכליתו להביא את דבר ההפקעה לידיעת מי שזכותו רשומה בפנקסי המקרקעין. הטעם לכך הוא, שאין להתנות את תוקפן של ההפקעה והזכויות הנרכשות בעקבותיה במסירת הודעה אישית לבעלי הזכויות השונות במקרקעין, שכן, ישנם מקרים שבהם אי אפשר כלל למסור את ההודעה באופן אישי, מכיוון שלא ידועה כתובתו של הזכאי, או מכיוון שאי אפשר למסור לו את ההודעה תוך זמן סביר. לפיכך, מחדל במסירת ההודעה אינו פוגע בתוקף ההפקעה.

פקודת הקרקעות אינה קובעת פרק זמן, שבו צריכה להימסר ההודעה האישית לפי סעיף 5(1) לפקודה למי שזכאים לקבלה. מסעיפים 7(1) ו-19(1) של פקודת הקרקעות נובע, כי ההודעות צריכות להימסר לפני קבלת ההחזקה. פרט לסייג זה, אין כל הגבלה אחרת ביחס לזמן מסירת העתק ההודעה, והוא יכול להימסר זמן רב אחרי פרסומה ב"רשומות".

סעיף 5א של פקודת הקרקעות, כפי שנחקק בתיקון מס' 3 לפקודה בשנת 2010, המחייב את הרשות המפקיעה ליתן הזדמנות לבעלי זכות או טובת הנאה במקרקעין לטעון את טענותיהם נגד רכישת המקרקעין, אינו מקנה לבעלי הזכויות זכות לקבל באופן אישי העתק מהודעת ההפקעה, שכן, הסעיף עוסק רק בהודעה שפורסמה, ולא בהודעה שנמסרה. עם זאת, אין זה סביר, שבעל זכות או טובת הנאה, שזכותו רשומה בפנקסי המקרקעין וניתן לאתרו ולמסור לו הודעה, או המחזיק במקרקעין שעובדת החזקתו גלויה לעין, לא יקבל הודעה אישית, שתעמיד אותו על זכותו להתנגד לבצע הפקעה.

למרות שמסירת הודעה אישית לפי סעיף 5(1) של פקודת הקרקעות אינה מהווה תנאי לקיום הזכות לתפוס החזקה במקרקעין על פי סעיף 7(1) לפקודה, הרי מחדל במסירתה למי שהיה זכאי לקבלה ולא קיבלה – ובלבד שלא נודע לו על דבר ההפקעה ממקור אחר – מקנה לתובע זכות לקבל פיצוי מיוחד עבור פרק הזמן, שחלף בין פרסום הודעת ההפקעה ב"רשומות" לבין המועד שבו נודע לו על ההפקעה, בשל הנזקים שנגרמו לו כתוצאה מכך, שהרשות הפרה כלפיו את חובתה שעל פי החוק.

הצבת הודעת הפקעה על המקרקעין

פקודת הקרקעות קובעת בסעיף 5(1), כי הרשות המפקיעה תגרום שיוצבו העתקים של ההודעה בדבר הכוונה לבצע הפקעה של המקרקעין במקומות נוחים עליהם או סמוך להם.

בהבדל מפרסום הודעת הפקעה ב"רשומות", המהווה אקט קונסטיטוטיבי, הרי הצבתה על המקרקעין הינה אקט דקלרטיבי גרידא, שכל מטרתו היא להביא את עובדת ההפקעה לידיעת המחזיק ולידיעת הציבור, שמא יימצא מישהו, שיש לו זכות או טובת הנאה בהם, שלא נרשמה בפנקסי המקרקעין, או שהוא התעתד לקנות זכות או טובת הנאה שכזאת.

מחדל בהצבת העתק של הודעת הפקעה על המקרקעין אינו פוגם בתוקף ההפקעה, אלא רק מקנה למי שנפגע זכות תביעה על הנזקים שנגרמו לו, בעילה של הפרת חובה חקוקה, ובלבד שלא נודע לו על ההפקעה ממקור אחר.

רישום הערת אזהרה בדבר הודעת ההפקעה

פקודת הקרקעות קובעת בסעיף 5(3), כי לאחר פרסומה ב"רשומות" של ההודעה בדבר הכוונה להפקיע, לפי סעיף 5(1) לפקודה, יגרום רשם המקרקעין – במידה שהדבר מעשי – שתירשם הערת אזהרה בפנקסי המקרקעין בדבר פרסומה של אותה הודעה. רישום הערת האזהרה אינו מותנה במתן הודעה אישית על ההפקעה למי שזכאי לקבל הודעה שכזו, או בהצבת העתק של הודעת הפקעה על המקרקעין.

מטרת רישום הערת האזהרה היא להביא את דבר ההפקעה לידיעת מי שאינם זכאים לקבל הודעה אישית על כך, כבעלי זכויות בלתי רשומים או קונים פוטנציאליים, לבל יניחו את כספם על קרן הצבי. אי רישום הערת אזהרה אינו פוגע בתוקף ההפקעה.

הערת האזהרה צריכה לשקף במדוייק את ההפקעה, הן מבחינת הזכות המופקעת והן מבחינת היקף השטח המופקע.

רישומה של הערת אזהרה בדבר פרסום הודעת הפקעה לפי סעיף 5(1) של פקודת הקרקעות אינו מונע את עריכתה ורישומה של עיסקה רצונית מאוחרת יותר לגבי המקרקעין נושא הערת האזהרה על ידי בעל הזכויות באותם המקרקעין, כל עוד לא הוקנו המקרקעין לרשות המפקיעה על פי סעיף 19(1) של פקודת הקרקעות.

נראה גם, כי חרף רישומה של הערת אזהרה בדבר פרסום הודעת הפקעה לפי סעיף 5(1) של פקודת הקרקעות, אין מניעה שרשות מפקיעה אחרת תגרום לרישומה של הפקעה סותרת.

פקודת הקרקעות קובעת בסעיף 5(3), כי הערת האזהרה תימחק באחד משני מקרים –

• הרשות המפקיעה פרסמה הודעה לפי סעיף 14(1) של פקודת הקרקעות בדבר חזרתה מן ההפקעה;
• לאחר שהמקרקעין נרשמו בפנקסי המקרקעין בבעלותה של הרשות המפקיעה על פי הוראות סעיף 19(2) של פקודת הקרקעות.

מחיקתה של הערת האזהרה לפי האפשרות הראשונה משחררת את המקרקעין לבעליהם, כשהם חופשיים מכל זכות של הרשות המפקיעה. ואילו מחיקתה לפי האפשרות השניה נעשית בשל רישום זכותה של הרשות המפקיעה בהם.

אפשרות נוספת למחיקתה של הערת האזהרה מצויה בסעיף 132 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969: מחיקה לפי צו של בית משפט. תוצאותיה של מחיקה כזאת הן, שהמקרקעין חוזרים לבעליהם נקיים מזכותה של הרשות המפקיעה. בית המשפט לא יפעיל את סמכותו לבטל את הערת האזהרה, אלא רק לאחר שההפקעה בוטלה, שאחרת תסוכל ההפקעה.

(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת מקרקעין, מהדורה שמינית (התשע"ד-2013), כרך ראשון, בעמ'  286-276).